依宪治国是推进合宪性审查工作的制度目标

莫纪宏

【编者按】依宪治国与推进合宪性审查工作在理论和实践两个层面都有密切的逻辑联系。只有把依宪治国的价值要求与推进合宪性审查的各项具体措施紧密结合起来,才能使得宪法的核心地位得到必要的尊重,才能全面推进依宪治国,确保法治原则在制度实践中的落实到位。

只有把依宪治国的价值要求与推进合宪性审查的各项具体措施紧密结合起来,才能使得宪法的核心地位得到必要的尊重,才能全面推进依宪治国,确保法治原则在制度实践中的落实到位。

习近平同志在党的十九大报告中明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”[1]其中,“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中。这是以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国的一项重要制度安排,也是以习近平同志为核心的党中央“依宪治国”新理念新思想新战略的一项重要举措。按照党的十九大要求“推进合宪性审查工作”,将会带来法治建设领域的深刻变革,能够让法治原则和法治精神真正落到实处,彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题,为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指引[2]。

一、依宪治国价值理念的确立为合宪性审查制度的建立奠定了思想基础

早在1996年初,学术界就已经明确提出“依宪治国”的学术主张[3]。笔者在《依宪治国是依法治国的重要保证》一文中首次提出“依宪治国”的概念,并简化为“宪治”。在该文中,笔者明确提出了“依宪治国”七项要求,包括:

1. 必须要有一部准确反映一国现存基本社会关系和重要社会关系的宪法,宪法要有科学性,首先必须要准确全面地反映现实。

如果一国制度行为可以在宪法之外发生,那么,宪法作为依法治国的逻辑大前提其可靠性就很难演绎出有效的法治原则,一国制度行为和事实行为之间就无法完全通过法律机制来调整和连接。因此,宪治要求宪法之外无法则[4]。

2. 部门法原则必须要有宪法上的依据或者是可以获得宪法原则的有效支持。

因为如果让部门法原则脱离宪法原则独立发展,一国法律制度就无法形成统一的法律理念,依法治国本身的内涵就可能会在自身原则的演绎变化中出现各种不可克服的悖论和矛盾。所以,所谓法律的超前意识和法治先行原则是否真正地符合依法治国的本质要求是应当加以认真考虑的[5]。

3. 宪法应具有适用性,也就是说,宪法规定应该成为判别各种法律规范、人们的法律行为是否合宪的依据。

将宪法排除在司法适用程序之外无疑就是否定了依法治国的逻辑大前提,“依据宪法”就会成为一种形式法治原则,而不可能造就实质意义上的依法治国原则[6]。

4. 宪法的最高法律效力应当排除对宪法原则的任意解释和修改,宪法本身应该对现存的社会价值作出反应,而不应该在“恶法亦法”的漩涡中难以自拔。

宪法价值的选择应当立足于宪法所赖以生存的文化背景,宪法价值的共性应当体现在总体上促进人类社会不断进步和发展,而不是拘泥于采用各种具体相同内涵的宪法原则和宪法运作模式[7]。

5. 宪法的主权特征必须呈显性状态。

脱离宪法存在的主权背景,无疑也是为宪法外有法提供了条件,这样就会破坏一国法治统一原则,人为地将主权的对内对外特征分立考察,不利于树立宪法的权威性,还会造成主权本身的逻辑矛盾[8]。

6. 依宪治国从宪法大前提出发必须建立一整套可靠的推理演绎技术,也就是说,法治原则应该依靠独立的法律技术予以操作。法律技术非独立性和外部移植必然会削弱法学家在法制建设中的地位和作用,同时也不利于专家责任制度的建立[9]。

7. 依宪治国的直接目的就是要从宪法出发,谋求一国社会关系总量和结构的平衡[10]。

宪法不可能依靠本位说来建立自身的逻辑体系,而必须成为社会关系的平衡器,如果宪法不能造就一个社会关系的平衡系统,那么,一国的法律体系的稳定性和清晰度就会变得很差,法律就无法给人们的行为提供准确的指引[11]。

笔者提出“依宪治国”乃至“宪治”的学术企图非常明显,就是在法学界刚刚开始关注“依法治国”作为治国方略的重要价值时,及时地通过“依宪治国”来为“依法治国”的实现确立一个可靠的制度路径。因为“依法治国”治国方略的确立对于破除各种人治或非法治的思想和观念是有巨大的历史进步性意义的。但是,“依法治国”的“立”的价值功能相对于“破”来说,要模糊得多。要法治不要人治,无须做过多的理论证明都会被人们所接受,所以,“依法治国”破除“人治”“非法治”的合法性和合理性非常容易,但“依法治国”的价值如何“立”,依什么“法”的问题如果不能在制度上清晰有效地加以界定,就可能导致依“乱法”乱国,而不是治国。

提出“依宪治国”是“依法治国”的重要保证,在理论和实践上都抓住了“依法治国”的核心要求,并在加强宪法实施的基础上,全面推进依法治国各项事业健康有序地向前发展。

“依宪治国”概念从学术界走向制度建设层面最早见于李鹏委员长2002年所做的全国人大常委会工作报告,在该报告中首次提出“依法治国首先要依宪治国”。据中国知网大数据统计,第一次提到“依宪治国”概念的正式文件是时任全国人大常委会委员长的李鹏于2002年3月9日在第九届全国人民代表大会第五次会议上所做的《2002年全国人民代表大会常务委员会工作报告》。该报告指出“今年是现行宪法颁布实施二十周年。宪法以法律形式确认了我国各族人民的奋斗成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是党的主张和人民意志的高度统一,是国家的根本法。依法治国首先要依宪治国”。胡锦涛总书记2004年9月15日在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中第一次明确提出:“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。”这就使得“依宪治国”的价值要求延伸到执政党自身的“依法执政”领域。

习近平同志作为全党和党中央的核心,对于“依宪治国”的价值要求非常重视。早在2002年,习近平同志在担任浙江省代省长时在《全面贯彻实施宪法,促进社会主义政治文明建设》[12]一文中,就从治国理政基本理念的高度和角度论述宪法在治国理政中的重要作用,提出依宪治理的思想观点。可以说,该文是全国第一篇同时提出“依宪治国”“依宪执政”的文章,也是省部级领导干部文章和讲话中第一个提出“依宪执政”“依宪治省”概念,并主张“依法治国、依法治省,首先要依宪治国、依宪治省”。

2006年4月25日,习近平同志在浙江省委十一届十次全会上所作的报告中,进一步把“宪法”视为“治理国家”的核心,强调:“坚持依法治国,其核心就是要确立和实现以宪法和法律治理国家的最具权威价值的取向。”[13]

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法作为根本大法在治国理政中的重要地位和作用。2012年12月4日,习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中明确提出“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”。2014年9月5日习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”2014年10月23日,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件形式首次明确了依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政之间的辩证关系,规定“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。该决定对“依宪治国”提出了一系列制度上的要求,包括完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。

为了有效地实现“依宪治国”的各项价值要求,习近平同志在党的十九大报告中首次明确地提出“推进合宪性审查工作”的要求,可以说抓住了“依宪治国”的“牛鼻子”,真正解决了保障宪法实施“最后一公里”的问题,使得“纸面上的宪法”成为“实践中的宪法”。至此,一切违反宪法的行为都必须接受“合宪性审查”的监督,一切违反宪法的现象都必须通过“合宪性审查工作”予以纠正。可以说,“依宪治国”价值目标的确立为党的十九大部署“推进合宪性审查工作”的各项要求提供了理论和思想基础。没有依宪治国概念和价值理念的传播,就不可能有“合宪性审查”制度机制的正式确立。

二、“合宪性审查”的制度目标就是“依宪治国”

虽然党的十九大报告明确提出了“推进合宪性审查工作”的要求,但我国现有的宪法和法律制度体系中并没有“合宪性审查”的法定内涵,必须要结合“合宪性审查”的制度目标来认识推进合宪性审查工作的本质要求和制度意义。所谓“合宪性审查”就是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定,对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查,发现违反宪法的问题,并予以纠正,以维护宪法的权威。“合宪性审查”所要解决的问题是违宪问题,目标是维护宪法权威、保证宪法实施,制度功能是推进“依宪治国”价值要求的实现。

合宪性审查是一项专门性工作,必须由宪法和相关法律所规定的专门国家机关来依法进行,才能保证合宪性审查活动自身的权威性和法律效力。根据2015年最新修订的《中华人民共和国立法法》第九十九条的规定,目前的合宪性审查工作是有一定的范围和特定程序的要求,并不是泛泛地强调一切国家机关、社会组织和公民个人的行为以及法律法规和规范性文件必须符合宪法的规定。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第九十九条规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由上规定可知,《立法法》第九十九条规定的“合宪性审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行,属于“合宪性审查”的对象也是特定的,即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”,对“合宪性审查”的请求也只能由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出。根据《立法法》第九十九条第二款的规定,上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。《立法法》的上述规定,既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性,同时通过设定特定的“合宪性审查”对象保证了“合宪性审查工作”能够依法有序地进行[14]。

党的十九大报告明确提出“推进合宪性审查工作”,从当下的制度安排来看,就是要求在实践中将现行《立法法》第九十九条所规定的“合宪性审查工作”付诸实践,让“合宪性审查”制度“动起来”“活起来”“用起来”,让宪法真正成为判断人们行为对错的是非标准和判断行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否“合宪”的裁判规则[15]。

“推进合宪性审查工作”意义重大,它是“深化依法治国实践”的一项制度安排,同时是贯彻落实“依宪治国”各项价值要求的一项重要举措,合宪性审查就是要树立宪法作为根本法的权威,就是要维护以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的有效运行,合宪性审查的制度目标直接指向了“依宪治国”,没有合宪性审查,宪法作为根本法就缺少判断人们行为是否对错的能力,宪法的核心地位就会遭遇虚置。只要在实践中真正地根据党的十九大要求[16],依法启动现行《立法法》所规定的合宪性审查制度,就必然会在法治实践中形成新的“亮色”,法律法规和规范性文件不统一、宪法不能作为裁判规则的法治“瓶颈”问题就会迎刃而解,中国特色社会主义法治实践就会走上飞速发展的快车道[17]。

三、要按照“依宪治国”的价值标准来富有成效地推进合宪性审查工作

十九大第一次提出了“合宪性审查”概念,对于加强宪法实施和监督、维护宪法权威起到了非常重要的制度保障作用。“合宪性审查”作为加强宪法实施监督的重要措施,从1982年现行宪法制定时就已经得到了学界和有关部门的高度关注,其中经过了“机构先导”“司法审查”“违宪审查”到“合宪性审查”几个发展阶段,最终走向了成熟。“合宪性审查”机制确立和发展的历程是与改革开放后我国法治建设的进程基本同步,反映了我国法治建设的不断进步,特别是体现了依宪治国、依宪执政的价值要求[18]。今后要进一步通过合宪性审查来弘扬依宪治国的价值要求。

当前,弘扬依宪治国的价值要求,并按照依宪治国的标准和尺度来推动合宪性审查工作,必须做好以下几个方面的工作。

1. 要以宪法文本为直接依据。

合宪性审查中的“宪”首先是指现实中的作为根本法的宪法文本。在判断法律法规规章是否具有合宪性时,首先要判断的是法律法规规章是否与宪法文本相一致,如果法律法规规章与宪法文本明显不一致和相抵触的,就应当予以纠正,以此来维护宪法文本的权威性。

2. 要重视对宪法文本的内涵的解释和说明。

宪法作为根本法,规定了国家的根本制度和根本任务,一般比较原则和抽象,要将宪法作为判断人们行为对错的裁判标准,必须对宪法文本的内涵作出有效的解释和说明,合宪性审查一方面要解决法律法规规章与宪法的一致性问题,另一方面,宪法本身也应当是清晰的,内涵是规范的,这样,与宪法相一致才有可判定的标准。

3. 要充分发挥宪法原则在合宪性审查工作中的指引作用。

宪法作为根本法不是僵死的教条,宪法文本各个条款之间也不是孤零零的规范“孤岛”,而是根据一定的宪法原则所形成的规范结合体,所以,合宪性审查必须把宪法文本视为一个规范整体,而不能仅仅限于个别条文的规定,更不是咬文嚼字、扣扣字眼,宪法作为根本法是一个规范整体,必须采取系统把握和分析的方法,才能准确地把握宪法自身的价值内涵和规范要求。

4. 合宪性审查要以维护宪法法律权威为宗旨,合宪性审查的制度目标是要实现“依宪治国”,因此,合宪性审查围绕着维护宪法权威必须采取与时俱进的态度,当在审查过程中发现宪法自身存在逻辑矛盾与价值缺陷时,就应当对修改宪法提出必要的建议。

不能把合宪性审查工作看成是单向性的“效力服从”,关键要通过合宪性审查使得国家的宪法法律能够很好地适应社会发展的要求,能够实现“依宪治国”的价值目标。

5. 合宪性审查要考虑法的正当性与安定性之间的关系。

合宪性本质上解决的是法的正当性,但合宪性审查的频度与强度都涉及如何保证法律法规规章的既定力,因此,除非万不得已,一般要采取合宪性推定的合宪性审查技术。合宪性审查的目标不只是“挑毛病”,还要为受审查的法律法规规章的正当性和合理性撑腰、站台,合宪性审查工作推进的程度和深度应当考虑到法的安定性。

6. 合宪性审查一定要参考域外经验。

目前世界上绝大多数国家都建立了不同形式的合宪性审查制度机制,不管是哪种类型的合宪性审查制度机制,合宪性审查面临的法律问题和社会问题都具有相似性、共通性。作为国家治理和社会治理的重要方式,合宪性审查工作应当重视域外经验中对相同相似宪法问题的判断方法和结论,所以,加强与域外合宪性审查机构的合作,是推进合宪性审查工作的必要举措。

总之,依宪治国与推进合宪性审查工作在理论和实践两个层面都有密切的逻辑联系。整体上看,依宪治国是合宪性审查的制度目标,从合宪性审查的效果来看,合宪性审查的结果是维护宪法权威,从而更好地推进依宪治国价值的落实。只有把依宪治国的价值要求与推进合宪性审查的各项具体措施紧密结合起来,才能使得宪法的核心地位得到必要的尊重,才能全面推进依宪治国,确保法治原则在制度实践中的落实到位。

注释

[1]《让合宪性审查制度“动起来”》,载《法制日报》2017年12月5日。

[2]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,载《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年10月第1版,第38页。

[3]“依宪治国”的学术概念是作者在学术界首先提出的。作者在参加中国社会科学院法学所于1996年4月13日至15日在北京召开的“依法治国,建设社会主义法治国家学术研讨会”上提交了“依宪治国是依法治国的重要保证”的论文,并被收入会议论文集《依法治国建设社会主义法治国家》 (中国法制出版社1996年8月第1版) 。参见该书第449~457页。该文在国内法学界首次提出依宪治国的思想。

[4][5][6][7][8][9][10]莫纪宏:《依宪治国是依法治国的重要保证》,中国法学网,http://www.iolav.org.

[5]王家福、刘海年:《依法治国建设社会主义法治国家》,中国法制出版社1996年8月第1版,第449~457页。

[6]该文刊登在2012年12月10日出版的《浙江人大》上。

[7]习近平:《干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》,中共中央党校出版社2006年12月第1版,第357页。

[8][15][16]莫纪宏:《十九大报告中的“法”及其语义价值分析》,载《北京工业大学学报 (社会科学版) 》2018年第3期。

[9][18]莫纪宏:《合宪性审查机制建设的40年》,载《北京联合大学学报 (人文社会科学版) 》2018年第3期。

 

 

来源:《人大研究》2018年第11期

本文同时刊载于中国法学网

编辑:李雨璠 葛宸希